O novo governo Lula trouxe consigo a expectativa de que a relação entre Executivo e Legislativo retomasse o padrão observado durante os anos 1990 e a primeira década deste século. Esta forma de se relacionar recebeu o nome de presidencialismo de coalizão, que consolida o entendimento básico sobre o mecanismo pelo qual o presidente implementa sua agenda em um sistema multipartidário.
Porém, ao contrário do que se esperava, o que temos visto é uma séria dificuldade do Planalto para conseguir aprovar as suas propostas. Sucessivos fracassos legislativos em temas caros ao governo despertam muitas dúvidas sobre o que está acontecendo. Inclusive, analistas têm se questionado se o presidencialismo de coalizão acabou. A pergunta que incomoda os cientistas políticos atualmente é por que o presidente não conseguiu formar uma coalizão estável que lhe garanta apoio às suas propostas no Congresso?
Até o momento, não temos resposta à questão. Há uma série de hipóteses especuladas – algumas são viáveis, enquanto outras parecem equivocadas. Para deixar claro onde estão as potenciais respostas à importante pergunta, é preciso retomar alguns pontos centrais da explicação básica sobre o presidencialismo de coalizão, para daí avançar em investigações.
Na interpretação convencional sobre o presidencialismo de coalizão, entende-se que existem regras internas ao funcionamento do Legislativo que permitem que o presidente consiga formar uma coalizão no Congresso. Estas instituições também evitariam as consequências deletérias das regras eleitorais, já que estas promovem a atuação parlamentar voltada para as suas localidades onde conseguiram votos e não para problemas nacionais. Ou seja, os Regimentos Internos que organizam a atuação das Casas do Congresso limitariam a ação dos atores políticos e o resultado permitia que a agenda do Executivo se concretizasse.
Então, compilando algumas das interpretações que têm sido veiculadas recentemente, pode-se cogitar dois grupos de explicações para o cenário atual.
No primeiro, atores políticos, como o próprio presidente ou os articuladores do Executivo no Congresso, estariam agindo de forma equivocada ou insuficiente para alcançar seus objetivos. Na segunda linha de investigação, alguma mudança institucional aconteceu.
A primeira linha de argumentação, defendida por alguns analistas, se volta ao comportamento dos indivíduos. Estão neste grupo explicações que atribuem o fracasso na consolidação do apoio parlamentar a um erro no gerenciamento da coalizão. Os presidentes precisariam saber oferecer aos partidos e aos parlamentares incentivos suficientes para contar com seu apoio. Também estão aqui outras argumentações que se apoiam na ideia de que o atual parlamento se habituou ou aprendeu a se comportar de determinada forma no governo anterior, em que claramente o presidencialismo de coalizão não vigorava, e repete esse modus operandi nesta nova legislatura; afinal, Arthur Lira, o grande operador deste novo sistema, foi reeleito presidente da Câmara e mantém a memória de um Executivo inoperante.
O grande problema nesta linha de raciocínio está em que as instituições deveriam limitar a atuação das pessoas, reduzindo a capacidade de agência delas. As pessoas não fazem exatamente o que desejam, mas são restritas pelas instituições de modo relativamente previsível.
Embora seja importante considerar quem são os jogadores que participam do jogo – e sabemos que equilíbrios podem não ser atingidos somente porque mudaram os desafiantes – o grau de discricionariedade da ação individual não pode ser tão vasto assim. Caso contrário, não estariam nestas as causas do comportamento dos políticos (e do presidencialismo de coalizão, portanto), mas na mera intenção dos atores envolvidos. Assim, poderíamos nos perguntar: se antes as instituições não permitiam que estas coisas ocorressem, por que agora permitem? Alguém pode dizer que antes os políticos queriam participar da coalizão e agora não querem. Mas esta esvazia o próprio sentido teórico do presidencialismo de coalizão.
Além disso, há outros fatos: partidos com ministérios em número razoável, como o União Brasil, não estão entregando a sua parte no acordo. Tem ministérios, mas isso não se reverte em votos no Congresso. Recebeu incentivos claros para formar a coalizão, mas não coopera. O partido parece não ter medo de ir para a oposição, nem de expor que apenas se recebesse mais ministérios ou pastas com maior orçamento participaria da coalizão de fato. Ademais, Lula não está fazendo algo diferente do que fez em seus primeiros mandatos e os partidos pareciam se comportar de forma distinta então. Parece haver novos incentivos guiando o comportamento dos atores. E isto nos leva a outro grupo de hipóteses.
A segunda linha de investigação recai sobre a avaliação mais detida das instituições que garantiam o arranjo anterior. Houve alguma mudança institucional que justificaria o que observamos?
Há três mudanças ao menos que poderiam levar à dificuldade em estabilizar uma coalizão. A primeira mudança tem a ver com o funcionamento da proposição de emendas ao orçamento. O orçamento impositivo teria tornado o Legislativo menos dependente dos recursos que obteriam por cooperar com o presidente. Conseguem satisfazer seus interesses sem precisar barganhar apoio com o Executivo. Esta mudança sem dúvida aumentou a força relativa do Legislativo e pode ser motivo suficiente para o que estamos presenciando.
A questão com esta explicação é que supostamente o presidente ainda dá a palavra final na liberação das emendas. Contingenciamento de recursos, por exemplo, seria uma maneira de dificultar ou atrasar a liberação de verbas de forma a manter ainda controle sobre a coalizão. Não à toa foram veiculadas declarações de Lira dizendo que para obter apoio, o presidente precisa liberar emendas. Há alguma capacidade de intervenção, então. Se este instrumento existe, por que não vem dando resultados?
A segunda mudança tem a ver com o surgimento de uma bancada claramente posicionada ideologicamente à direita no Congresso. O importante desta constatação tem menos a ver com a comparação com legislaturas anteriores (se esta é mais conservadora do que outras) e mais com a possibilidade de mobilizar votos em eleições futuras com este comportamento.
Celso Rocha de Barros em sua coluna na Folha comenta que partidos como PL, PP ou PSD podem agora disputar a referência eleitoral no campo da direita. Esta mudança do contexto político alterou o ganho em participar da coalizão. A variação aqui não é exatamente da instituição em si, mas do retorno de cada ação estratégica. Afinal, não se espera que políticos experientes como Gilberto Kassab (PSD), por exemplo, tenham mudado de posição ideológica nos últimos anos, mas apenas tenham entendido que há outro retorno na decisão de conceder apoio ao Executivo.
Nesse sentido, os eleitores mostraram disposição em votar em partidos/candidatos declaradamente à direita, o que não ocorria no país (a escolha pelo PSDB era um voto anti-PT e não pela direita), e agora os partidos estão reagindo a esta nova informação. Neste caso estamos diante de um novo preço para a participação da coalizão. A existência de um novo ganho eleitoral tornou mais caro o apoio de um partido deste grupo ideológico.
Por fim, a terceira mudança tem a ver com a atuação dos financiadores de campanha. As empresas eram antes autorizadas a apoiar candidaturas e agora não têm mais essa forma explícita de influenciar a política. Me parece certo que o interesse das grandes corporações em política e nas decisões tomadas pelo atual governo permanecem. No atual contexto, estamos no escuro; não conseguimos ver o que estão fazendo. Os lobistas podem criar mais instabilidade em um contexto em que a porta do financiamento de campanha lhes foi fechada, buscando influenciar decisões dos políticos por outros meios.
Esta interpretação é a menos provável das três. Ainda que a mudança nas regras de financiamento possa produzir um novo estímulo ao comportamento dos parlamentares, não se espera que seja grande o suficiente para inviabilizar a formação de uma coalizão. Salvo a quantidade de recursos mobilizada seja realmente expressiva, o Executivo possui muitos meios para suplantar a influência vinda destes grupos. Ainda assim, seria uma outra maneira de mudar os benefícios e custos das decisões estratégicas dos políticos.
Todas essas alternativas vêm sendo consideradas de alguma forma. Em conjunto ou individualmente, tem potencial para nos ajudar a entender o que está acontecendo. O fato é que Lula 3 está sendo um governo relativamente instável e este quadro é surpreendente. A esperança de retomada de previsibilidade institucional que veio com o novo governo parece naufragar a cada votação no Congresso.
Aliás, há tentativas claras de enfraquecer o poder de Arthur Lira, inclusive com iniciativas de investigação da Polícia Federal, o que retoma o preocupante quadro de politização da justiça – o governo anterior era cheio de intenções antidemocráticas do mesmo tipo. O momento é bastante delicado e a capacidade do Executivo em encontrar um arranjo mais seguro será colocada à prova ainda neste ano com novas votações importantes, como a reforma tributária. A maneira de encontrar tal arranjo pode ser um legado significativo para a democracia brasileira.
